Tomado de:
29 Abril de, 2013
Mientras el Banco Mundial examina sus normas medioambientales
y sociales, no debemos dejar pasar una gran oportunidad para revisar su enfoque
de los bosques
Los impactos negativos de proyectos financiados por el Banco
Mundial en bosques tropicales han sido durante décadas motivo de preocupación
para la sociedad civil y los pueblos de los bosques. En los años 80 del siglo
pasado, los megaproyectos del Banco Mundial en el Amazonas y en Indonesia en
apoyo de proyectos de infraestructura, colonización agrícola y transmigración
fueron muy criticados por el público. Eso a su vez generó una presión política
que fue clave para que el Grupo del Banco Mundial adoptase normas sociales y
medioambientales obligatorias, conocidas como salvaguardias, para demostrar su
compromiso con la prevención de daños a los pueblos y al medio ambiente (Ver artículo n.° 1).
El Banco adoptó la primera política de salvaguardia
específica de los bosques en 1991. Esta representó un nuevo enfoque al prometer
enfocarse en la reducción de la pobreza y el respeto de los derechos locales.
También introdujo la prohibición de financiar explotaciones forestales a gran
escala en bosques tropicales húmedos primarios. Sin embargo, la oposición
dentro del propio Banco a esta política fue fuerte desde el principio. La
dirección del Banco alegó que la política era demasiado conservacionista y que
la prohibición sobre el apoyo prestado por el Banco a la explotación forestal a
escala industrial había tenido un «efecto paralizador» en sus préstamos. Asimismo
argumentó que la política estaba impidiendo que la institución favoreciese una
reforma positiva del sector forestal. Aunque una evaluación realizada por el
grupo de evaluación del propio Banco reveló que la falta sistemática de
supervisión de la implementación de los proyectos era el principal problema[i], la dirección del Banco no abordó los problemas
relacionados con el cumplimiento de la salvaguardia. En vez de eso y tras un
prolongado proceso de examen de dicha aplicación y de elaboración de una
estrategia, el Banco Mundial produjo la política de bosques de 1991, y en 2002
adoptó una política en materia de salvaguardias l y una estrategia forestal
revisadas. La nueva política levantó la prohibición de financiar operaciones de
explotación forestal a escala industrial, siempre y cuando se obtuviese una
certificación independiente del aprovechamiento sostenible de los bosques o
hubiese un plan para conseguir dicha certificación más adelante. Al mismo
tiempo la política de 2002 estableció la regla de que el Banco no podía
financiar «actividades de explotación comercial» en bosques «críticos», pero no
especificó quién definiría una zona como «bosque crítico» (OP 4.36, párrafos 8,
9 y 10).[ii]
Problemas de la política y la estrategia existentes: en aquel
momento varias ONG, entre ellas el FPP, señalaron graves problemas y lagunas en
la política y la estrategia forestal del Banco, así como en su política sobre
hábitats naturales relacionada (OP 4.04), que a día de hoy siguen sin estar
solucionados. Los principales problemas pendientes son:
La falta de protecciones adecuadas de los derechos sobre la
tierra y los recursos de las comunidades no indígenas que dependen de los
bosques.
La falta de un enfoque multisectorial de los bosques que
asegure que todos los tipos de programas del Grupo del Banco Mundial, incluidos
los proyectos en los sectores de la energía y el transporte, sean coherentes
con la protección de los bosques.
La existencia de grandes lagunas en la política sobre
hábitats naturales que permiten operaciones de explotación forestal, el
desmonte y las actividades de desarrollo en hábitats críticos (y por lo tanto
socavan la salvaguardia de los «bosques críticos»).
La exclusión de la cobertura de salvaguardia para los
préstamos relativos a las políticas de desarrollo y otras formas de
financiamiento programático.
La dependencia en normas de certificación inciertas.[iii]
Además de resaltar estas brechas, las ONG apelaron
repetidamente al Banco para que evaluase la aplicación de su política sobre
hábitats naturales con el fin de aprender lecciones y establecer con exactitud
las formas de implementar la salvaguardia de hábitats críticos con eficacia. En
vista de la controversia que rodeaba a esta política, el Banco Mundial prometió
que formaría un grupo de asesores externos para asegurar la transparencia y
proporcionar orientación independiente para la aplicación de la política,
Además, establecería un nuevo mecanismo para tratar los bosques en préstamos de
ajuste y crearía un libro de consulta (manual) para explicar al personal y a
los prestatarios cómo deberían aplicarse la salvaguardia de bosques críticos,
mientras que la Corporación Financiera Internacional (CFI) adoptaría una
versión revisada de la política para préstamos del sector privado al sector
forestal.
Escaso seguimiento: aunque efectivamente el Banco formó el
Grupo Asesor Externo en 2003,[iv] su impacto en las
operaciones de este no ha sido significativo. Las comunicaciones recientes en
las que este Grupo pide al Banco que adopte normas sobre los derechos humanos
internacionales, incluyendo el alineamiento de sus políticas con la DNUDPI[v], no han recibido respuesta hasta la fecha.[vi] Otras promesas se han roto o no han sido cumplidas
todavía.
La CFI nunca adoptó la política como norma diferenciada, sino
que absorbió a los bosques en su norma de desempeño 6 en la «Conservación de la
biodiversidad y gestión sostenible de recursos naturales vivos».[vii] Esta norma de la CFI tiene grandes lagunas que
permiten la conversión de bosques naturales para operaciones de desarrollo
industrial e incluso permite la financiación de actividades que destruyen
hábitats críticos siempre que haya un plan de compensación, a pesar de que las
compensaciones de diversidad biológica son muy controvertidas.[viii]
El Libro Sourcebook on Forests (Libro de Consulta sobre los Bosques) fue
finalmente publicado en el 2008[ix], pero la política
del Banco sobre el financiamiento para políticas de desarrollo de 2004 solo
menciona los bosques de pasada y solo incluye requisitos mínimos para abordar
los posibles impactos negativos en los bosques y los pueblos que dependen de
ellos (OP 8.60 en el párrafo 11).[x] A pesar de
repetidas peticiones, la aplicación de la salvaguardia del Banco Mundial para
hábitats naturales no ha sido evaluada (examen de implementación) por el grupo
de evaluación del propio Banco.
Avances en la dirección correcta: a pesar de las graves
deficiencias anteriormente mencionadas, el Banco ha realizado algunos avances
en su colaboración con el sector forestal. Entre ellos se incluyen proyectos
progresistas de gestión forestal basados en las comunidades en México,
esfuerzos de apoyo a las comunidades a través de Growing Forest Partnerships
(GFP), capacitación y apoyo para la aplicación de leyes, gobernanza y comercio
forestales (FLEGT por sus siglas en inglés) a través del Programa sobre Bosques
(PROFOR), y esfuerzos recientes para establecer un mecanismo dedicado a
subvenciones para pueblos de los bosques en el marco del Programa de Inversión
Forestal (PIF) del Banco Mundial, así como una útil labor analítica sobre la gobernanza
de los bosques. Esta última labor incluye un importante estudio del
significativo papel de la explotación ilegal de los bosques en muchos países
que son clientes del Banco. En dicho estudio se insta al Banco (y otros
organismos de fomento del desarrollo) a ayudar a los países a fortalecer sus
sistemas de justicia penal y de lucha contra el blanqueo de dinero.[xi] Asimismo cabe señalar que el PIF prohíbe apoyar la
conversión, deforestación o degradación de bosques naturales mediante, inter
alia, la explotación forestal industrial y las plantaciones de árboles
(documento de diseño del PIFP).[xii] Lamentablemente
estas importantes iniciativas no están integradas en la cartera global sobre
bosques del Banco. Una deficiente implementación de las salvaguardias y un
tratamiento ineficaz de la pobreza y problemas sociales continúan afectando el
enfoque que el Banco da a los bosques. Un ejemplo son los proyectos de gestión
forestal en Asia, que iban a ser participativos, pero no han potenciado a las
comunidades e incluso han incluido programas de reasentamiento que les han
perjudicado.[xiii]
Problemas continuos de aplicación y estrategia errónea: los
problemas de la aplicación de las salvaguardias forestales y políticas conexas
del Banco están bien documentados en evaluaciones oficiales, informes de la
sociedad civil y quejas de comunidades presentadas ante la Oficina del Asesor
en Cumplimiento/Ombudsman de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el
Panel de Inspección.[xiv] El examen de la estrategia
forestal realizado en 2007 entre períodos de sesiones, por ejemplo, reveló que
los problemas relacionados con la pobreza y los posibles impactos sociales
adversos no habían recibido la debida atención en los proyectos del Banco ni en
sus análisis económicos y sectoriales. También reveló que el personal del Banco
Mundial tendía a tratar las políticas de salvaguardia como obstáculos para el
procesamiento de los proyectos, en vez de verlos como instrumentos clave para
reducir riesgos y mejorar los resultados en lo que respecta al desarrollo.[xv] Un examen reciente del Grupo de Evaluación
Independiente (GEI) ha revelado problemas parecidos debidos a una aplicación
deficiente, y no ha encontrado pruebas de que el apoyo del Banco para políticas
e inversiones a favor de concesiones madereras industriales haya contribuido al
desarrollo sostenible (recuadro abajo).[xvi]
Algunos hallazgos clave de la evaluación de la colaboración
del Banco Mundial con el sector forestal realizada por el GEI en 2013[xvii]
La atención prestada a la pobreza rural ha estado ausente de
las reformas de las concesiones apoyadas por el Banco Mundial.
Solamente 2 de los 37 proyectos en zonas forestales
protegidas consiguieron los objetivos previstos en relación con los medios de
vida.
En tres cuartas partes de los proyectos en zonas forestales
protegidas se aplicó la OP 4.12 (Reasentamiento involuntario), pero solo dos
informaron si los impactos negativos en los medios de vida habían sido
mitigados o no.
Menos de la mitad de los proyectos financiados por el Banco
en los que se utiliza madera de bosques naturales o plantados consiguieron la
certificación exigida.
Los sistemas de supervisión y presentación de informes de los
proyectos forestales no son suficientes para evaluar si el Banco está apoyando
la gestión forestal de una manera ambiental y socialmente sostenible.
Las consideraciones de género no han sido adecuadamente
abordadas.
En la mayoría de los proyectos no se tuvieron debidamente en
cuenta las cuestiones y los retos del cambio climático.
Entre otras recomendaciones de su evaluación de 2013, el GEI
aconsejó que el Banco debería llevar a cabo un examen riguroso de las reformas
de concesiones y los proyectos de explotación forestal comercial que financia,
para verificar que el modelo de concesión para el desarrollo forestal ha
contribuido a reducir la pobreza, y luego encauzar nuevas revisiones de las
políticas y estrategias del Banco para el sector forestal. En febrero de 2013
la dirección del Banco y el Comité sobre la Eficacia en Términos de Desarrollo
(CODE por sus siglas en inglés) del Directorio Ejecutivo rechazaron rotundamente
esta recomendación. La dirección del Banco repudió gran parte de las
conclusiones del GEI alegando que estaban basadas en errores metodológicos en
la evaluación.[xviii] Según parece una vez más los
objetivos internos de préstamo del Banco están teniendo preferencia sobre las
lecciones aprendidas con experiencias pasadas y sobre el afianzamiento de
resultados que contribuyan a un desarrollo social y medioambiental sostenible.
Reformas profundas necesarias para conseguir resultados
sostenibles
Una serie de ONG, entre ellas el FPP y Urgewald, están
presionando al Banco Mundial para que utilice el actual proceso de examen y
actualización de sus salvaguardias (ver artículo 5) con el fin de fortalecer su marco de
salvaguardias para los bosques y los pueblos que dependen de ellos. En resumen,
estas organizaciones de la sociedad civil están enfatizando la necesidad de que
el Banco Mundial:
Mejore las disposiciones de vigilancia, supervisión y
cumplimiento tanto de sus sistemas como de los sistemas de los prestatarios
para asegurar la aplicación efectiva de las salvaguardias relacionadas con los
bosques en los proyectos y programas del Banco, incluidos el seguimiento de la
gobernanza, los resultados relacionados con la pobreza y los medios de vida.
Se centre en promover reformas del sector forestal y la
tenencia de la tierra que aseguren a las comunidades la titularidad y el
control de los bosques comunitarios, zonas comunitarias conservadas y
territorios forestales de pueblos indígenas, incluyendo medidas para reconocer
y proteger los derechos consuetudinarios.
Asegure la participación efectiva y la intervención de los
pueblos y las comunidades de los bosques en esfuerzos de identificación y lucha
contra los impulsores directos e indirectos de la deforestación, incluyendo
medidas para asegurar derechos territoriales consuetudinarios.
Preste especial atención a los impactos en el género de los
proyectos y programas del Banco que afectan a los bosques.
Desvíe la financiación que ahora dedica a operaciones de explotación
forestal a escala industrial hacia la gestión forestal basada en las
comunidades y el empoderamiento de los pueblos de los bosques, basándose en la
tenencia segura de la tierra y en el respeto de los derechos de esos pueblos,
las cuales han demostrado ser medidas eficaces para proteger los bosques. [xix]
Utilice medidas más contundentes para identificar y proteger
bosques de alto valor para la conservación en sus proyectos, en cooperación con
pueblos de los bosques y organizaciones de la sociedad civil.
Adopte un enfoque genuinamente multisectorial de la
protección de los bosques, abordando los impulsores de la deforestación,
incluyendo su propio apoyo a los agronegocios, las industrias extractivas y los
programas de infraestructura.
Amplíe el alcance de una política revisada de salvaguardia de
los bosques más allá de los préstamos para inversiones, incluyendo la extensión
de la cobertura de la política, a los préstamos para políticas de desarrollo y
otros instrumentos de préstamo del Banco.
El Grupo del Banco Mundial necesita atender todas las
recomendaciones anteriores para asegurar salvaguardias fortalecidas que
protejan los bosques, los pueblos que dependen de ellos y los hábitats
naturales. El Banco debe mantener y revisar una política operacional específica
para los bosques que evite impactos sociales y medioambientales negativos y
promueva el desarrollo forestal sostenible.
Tom Griffiths
(FPP) y Korinna Horta (Urgewald)
[i] Departamento de Evaluación de
Operaciones (DEO). A Review of the World Bank's 1991 Forest Strategy
and its Implementation. Banco
Mundial, 13 de enero de 2000 (solamente disponible en inglés).
[v] Grupo Asesor Externo: Carta a la
Vicepresidenta de la Red de Desarrollo Sostenible sobre la implementación de la
estrategia de bosques del Banco Mundial, 30 de noviembre de 2011 (solamente
disponible en inglés).
[xi]
Pereira Gonclaves, M., Panjer, M., Greenberg, T. S. y Magrath, W. B. Justice in
the Forests: Improving criminal justice efforts to combat illegal logging.
Washington D. C.: Banco Mundial, 2012; Castro T. y Pillai, M. Forest Governance
2.0: a primer on ICT and governance. Washington D. C.: PROFOR, 2011 (solamente disponible en
inglés).
[xiii]
GEI. Project Performance Assessment Report. India Integrated Watershed Development
Project; Karnataka Watershed Development Project; Andhra Pradesh Community
Forestry Management Project; and Managing Watershed Externalities in India
Project. Washington
D.C.: Banco Mundial, 2011 (solamente disponible en inglés).
[xv]
Contreras Hermosilla, A. y Simula, M. Mid-term Review of Implementation of the
World Bank Forest Strategy IEG. Washington D.C.: Banco Mundial, 2007 (solamente disponible en
inglés).
[xvi] GEI. Managing
Forest Resources for Sustainable Development: An Evaluation of World Bank Group
Experience. Washington
D. C.: GEI, 2013:
[xviii] Banco Mundial. Managing
Forest Resources for Sustainable Development: An Evaluation of World Bank Group
Experience - Management Response. 6 de febrero de 2013 (solamente disponible en inglés).
FIRST PUBLISHED IN THE ENEWSLETTER
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