Un análisis histórico muestra los avances y retrocesos de las
reformas regulatorias sobre la tenencia colectiva en el Perú.
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BARBARA FRASER
@barbara_fraser
Martes, 4 Jul 2017
Para garantizar
derechos sobre la tierra las comunidades forestales necesitan más que solo
títulos
Las políticas de
derechos sobre la tierra aún son insuficientes, según estudios
Reformas de tenencia
forestal: Un espectro multicolor de desafíos
Para soluciones a los
problemas de la tenencia forestal, junte a todos los involucrados
Peru - En el último medio siglo, más de 1.300 comunidades
indígenas de la Amazonia peruana han obtenido los títulos de más de 12 millones
de hectáreas de tierras, aproximadamente un 17 por ciento del área forestal del
país.
Estos avances se han logrado a través de una serie de
reformas regulatorias que han resultado tanto en avances como en retrocesos
para las comunidades indígenas, según explica Iliana Monterroso, investigadora
posdoctoral del Centro para la Investigación Forestal Internacional y coautora
de un nuevo estudio sobre las reformas de tenencia de tierras y bosques en el
Perú.
La lucha por la tenencia llevó al surgimiento de
organizaciones indígenas locales, nacionales y panamazónicas, que han
desempeñado un papel cada vez más activo en la promoción de políticas que
respeten sus derechos territoriales.
“Comprender la historia de las reformas de tenencia en el Perú
es importante para identificar los desafíos pendientes y las oportunidades que
existen para abordarlos”, dice Monterroso.
Cincuenta pueblos indígenas viven en la Amazonia peruana y
dependen de sus bosques de alta biodiversidad para subsistir. Sin embargo, a
pesar de las reformas regulatorias, les sigue siendo difícil obtener derechos
legales para el uso pleno de esos recursos.
Desde la promulgación de las primeras leyes modernas que
regulan a los pueblos indígenas y el derecho a la tierra, hace más de un siglo,
la mayor parte de la legislación ha promovido la colonización, la agricultura o
el desarrollo privado en la Amazonia peruana, con una mentalidad que considera
que los bosques tienen menor valor económico que la agricultura o la ganadería.
Lea también
Estudio: Reivindicación de derechos colectivos: Reformas de
tenencia de tierras y bosques en el Perú (1960-2016)
Aun ahora, solo se conceden derechos de propiedad sobre
tierras agrícolas, mientras que el Estado conserva la propiedad de los recursos
del subsuelo, como los minerales, y de los bosques de la superficie, otorgando
concesiones o derechos de usufructo para el uso de esos recursos pero sin
renunciar a la propiedad.
Los funcionarios del gobierno a menudo consideran que los
pueblos indígenas y sus reclamos territoriales constituyen un obstáculo para el
progreso al dificultar la “utilización del bosque”, dice Monterroso.
Sin embargo, cada vez más, las comunidades indígenas exigen
tener el control de todos los recursos sobre y debajo de sus tierras. Mientras
tanto, programas vinculados a los compromisos del Perú para reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la deforestación y la
degradación de los bosques (REDD+) les ofrecen apoyo mediante la inclusión de
fondos para la titulación de tierras indígenas.
Obstáculos para la obtención de títulos de propiedad
El primer reconocimiento legal del derecho a la tierra para
los pueblos indígenas de la Amazonia peruana se promulgó en 1974. Un año
después, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre puso los bosques bajo el control
del gobierno, el cual podía otorgar el derecho a su uso. Esto llevó al establecimiento
de regulaciones separadas para las tierras forestales y las tierras agrícolas,
división que se mantiene hasta hoy.
Según las regulaciones actuales, el análisis del suelo
determina si la tierra es clasificada como apta para bosque o para agricultura,
al margen de si ya está forestada. Solo las áreas clasificadas como tierras
agrícolas pueden ser tituladas. Los derechos en las áreas clasificadas como
bosques se limitan al derecho de uso, conocido como usufructo, para el cual las
comunidades deben firmar un contrato con el gobierno.
Para comercializar productos forestales, las comunidades
además deben solicitar permisos u otro tipo de autorización oficial. En muchos
casos, también deben elaborar y presentar planes de manejo forestal.
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Las políticas de derechos sobre la tierra aún son
insuficientes, según estudios
Debido a que este proceso de varias etapas es complicado y
costoso, solo un 10 por ciento de las comunidades tituladas han obtenido
contratos de usufructo, dice Monterroso. Por su complejidad y costo, algunas
comunidades se ven limitadas a utilizar los recursos forestales solo para
subsistencia, o a extraer ilegalmente madera u otros productos.
A partir de la década de 1980, el gobierno peruano promulgó
una serie de leyes para promover el desarrollo, la agricultura y la
colonización de tierras forestales en la Amazonia. Estos esfuerzos se
intensificaron en la década de 1990 y continuaron hasta la década de 2000.
Al mismo tiempo, la descentralización de la administración
gubernamental significó la transferencia de más responsabilidades del gobierno
nacional a los gobiernos regionales.
Durante las décadas siguientes, diversos organismos tuvieron
a su cargo la titulación de tierras, y cada cambio significó el traslado físico
de cientos de documentos. Muchos se perdieron durante las transiciones, lo que
retrasó el proceso de titulación de las comunidades.
En muchos casos, las organizaciones no gubernamentales que
ayudaron a las organizaciones indígenas a mapear sus territorios con
coordenadas georreferenciadas y a presentar la documentación requerida tenían
registros más completos que el gobierno.
Debido a que el gobierno no contaba con un registro nacional
único de títulos de tierras y concesiones para el uso de los recursos, su cada
vez más agresiva promoción de proyectos de desarrollo llevó a la superposición
de concesiones para madera, minería, petróleo y gas, turismo y reforestación.
Muchas de esas concesiones se superponían también con áreas
para las que las comunidades indígenas estaban solicitando títulos, pero estas
no podían obtener derechos sobre la tierra mientras no se resolvieran
determinados reclamos superpuestos.
Los conflictos estimulan la campaña por los derechos
territoriales
Las tensiones sobre la tenencia de la tierra llegaron a un
punto crítico con la emisión de un conjunto de 99 decretos legislativos luego
de que el Perú firmara un tratado de libre comercio con los Estados Unidos en
2006.
Funcionarios gubernamentales señalaron que dichas medidas
eran necesarias para que la legislación peruana se adecuara al tratado
comercial, pero varios de esos decretos debilitaron los derechos sobre las
tierras comunales y abrieron las puertas a la operación de industrias
extractivas en tierras de las comunidades.
VIDEO:
Más allá de la titulación, el caso de Tres Islas
En 2009, las organizaciones indígenas organizaron una
protesta de dos meses contra los decretos, bloqueando una importante carretera
de la Amazonia cerca de la ciudad de Bagua. En junio de 2009, fuerzas de
seguridad intentaron terminar con el bloqueo de la carretera, lo que resultó en
un violento enfrentamiento en el que 34 personas murieron y más de 200
resultaron heridas.
Los acontecimientos en Bagua marcaron un punto de inflexión
para los derechos indígenas. Los decretos más controvertidos fueron derogados y
tras una serie de largas negociaciones se promulgó la ley de consulta previa
del Perú en 2011. Esta requiere que los pueblos indígenas sean consultados
sobre cualquier proyecto de desarrollo o medida administrativa que pueda
afectar sus derechos colectivos.
La primera legislación sometida a consulta fue la nueva Ley
Forestal y de Fauna Silvestre, que restableció el derecho exclusivo de las
comunidades indígenas a utilizar los recursos forestales de sus territorios.
Ese derecho había sido revocado por una ley de recursos naturales en 1997.
Para el año 2016, 1.365 comunidades amazónicas habían
obtenido títulos sobre más de 12 millones de hectáreas de tierras, mientras que
644 reclamos, equivalentes a un total de casi 5,8 millones de hectáreas,
seguían pendientes.
Como una alternativa a los títulos comunitarios individuales,
las organizaciones indígenas también obtuvieron la designación de 2,8 millones
de hectáreas como reservas para la protección de grupos seminómadas que evitan
el contacto con el mundo exterior, y otros 2,2 millones de hectáreas como
“reservas comunales”, áreas protegidas que abarcan varias comunidades.
Aunque Bagua puso los derechos territoriales comunales en la
agenda política, el proceso de titulación ha sido lento en los últimos años y
solo se han emitido unos cuantos contratos de usufructo en casi dos décadas.
Mientras tanto, la promoción del desarrollo en la Amazonia se ha mantenido, y
continúan los conflictos por el uso de los recursos en tierras de las
comunidades.
Las reformas no deben ignorar la historia
Esta larga y compleja historia pone en evidencia una serie de
razones por las que la implementación de la reforma de tenencia de tierras y
bosques en el Perú ha sido difícil, dice Monterroso.
La falta de claridad sobre los procedimientos y sobre qué
organismo gubernamental es el responsable retrasa el proceso. Y ello se
complica aún más por el confuso y costoso procedimiento para la clasificación
del uso de la tierra a partir del análisis de suelos, y el confuso y costoso
proceso para la obtención de contratos de usufructo.
El Perú aún no cuenta con un mapa único de títulos y
concesiones, por lo que los conflictos por límites y los reclamos contrapuestos
siguen obstaculizando el avance en la titulación de las comunidades.
ANÁLISIS:
Reformas de tenencia forestal: Un espectro multicolor de
desafíos
En los últimos dos años, se han redoblado esfuerzos para
titular a las comunidades indígenas de la Amazonia, en parte con el
financiamiento de programas relacionados con el clima que apuntan a la
preservación de los bosques. Ello podría ser una oportunidad para superar
algunos de los obstáculos, dice Monterroso.
“Es importante que haya una hoja de ruta clara, para que los
beneficios de las reformas de tenencia de tierras y bosques lleguen a las
comunidades a las que se esperaba beneficiar”, dice.
Las responsabilidades de los organismos gubernamentales
nacionales y regionales en el proceso de titulación deben ser claras, estos tienen
que coordinar entre sí y deben contar con el personal y los fondos
presupuestarios necesarios, dice. Las comunidades indígenas también necesitan
aliados en esos organismos, que puedan ayudarlos a desenvolverse en el sistema.
Las reformas de tenencia también pueden vincularse con la
gestión sostenible de los recursos en las comunidades. Grupos indígenas en el
Perú han propuesto un programa “REDD+ indígena”, que utilice financiamiento
relacionado con el clima para promover planes de titulación y medios de vida.
“Las oportunidades de mejora son claras”, dice Monterroso.
“Desafortunadamente, si los desafíos no se resuelven, existe el riesgo de un
conflicto continuo”.
Esta investigación fue llevada a cabo por CIFOR como parte
del Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería
(FTA), con el apoyo de la Comisión Europea, el Fondo para el Medio Ambiente
Mundial (GEF), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y la
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
(FAO).
Para obtener más información sobre los temas tratados en este
artículo, por favor póngase en contacto con Iliana Monterroso en
I.Monterroso@cgiar.org o Anne Larson en a.larson@cgiar.org.
Lea también
Para soluciones a los problemas de la tenencia forestal,
junte a todos los involucrados
Este estudio forma parte del Programa de Investigación del
CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería.
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2005 La Guayana
Esequiba – Zona en Reclamación. Instituto Geográfico Simón Bolívar
Primera Edición
La Guayana Esequiba Zona en
Reclamación
Terminología sobre cómo referenciar
la Zona en Reclamación-Guayana Esequiba.
Nota del editor del blog:
Al referenciarse a la República
Cooperativa de Guyana se deben de tener en cuenta los 159.500Km2, de
territorios ubicados al oeste del río Esequibo conocidos con el nombre de
Guayana Esequiba o Zona en Reclamación sujetos al Acuerdo de Ginebra del 17 de
febrero de 1966.
Territorios estos sobre los cuales el
Gobierno Venezolano en representación de la Nación venezolana se reservó sus
derechos sobre los territorios de la Guayana Esequiba en su nota del 26 de mayo
de 1966 al reconocerse al nuevo Estado de Guyana:
“...por lo tanto, Venezuela reconoce
como territorio del nuevo Estado, el que se sitúa al este de la margen derecha
del río Esequibo y reitera ante la comunidad internacional, que se reserva
expresamente sus derechos de soberanía territorial sobre la zona que se
encuentra en la margen izquierda del precitado río; en consecuencia, el
territorio de la Guayana Esequiba sobre el cual Venezuela se reserva
expresamente sus derechos soberanos, limita al Este con el nuevo Estado de
Guyana, a través de la línea del río Esequibo, tomando éste desde su nacimiento
hasta su desembocadura en el Océano Atlántico...”
Mapa que señala el
Espacio de Soberanía Marítima Venezolana que se reserva, como Mar
Territorial mediante el Decreto Presidencial No 1152 del 09 de
Julio de 1968
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