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29 Abril de, 2013
Entre los muchos aspectos de la REDD+[i] sometidos a
escrutinio por organizaciones de pueblos indígenas y de la sociedad civil, el
que continúa suscitando mayor preocupación es el de las salvaguardias y su
aplicación. Esto es particularmente cierto en el actual debate sobre la REDD+ y
su grado de implementación y puesta en práctica. Desde 2010, cuando la 16. ª
Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático (CMNUCC) adoptó su decisión sobre la REDD+ y las correspondientes
salvaguardias, se ha desarrollado un proceso continuo de elaboraciones,
negociaciones y ajustes a varios niveles. El debate sobre las salvaguardias se
ha convertido tanto en una oportunidad para que los pueblos indígenas y la
sociedad civil refuercen sus peticiones de respeto de los derechos y normas
reconocidos internacionalmente, como en una oportunidad para que los donantes
exijan el cumplimiento de las mismas para el uso de los fondos transferidos a
países REDD+. Al igual que con otras cuestiones relacionadas con la REDD+, el
debate sobre las salvaguardias ha evolucionado de una manera muy compleja y se
ha bifurcado en dos corrientes. Una corriente tiene la finalidad de establecer
normas e instrumentos para evitar que la REDD+ cause daños al medio ambiente y
los pueblos de los bosques, y la otra tiene la finalidad de asegurar una
evaluación adecuada de los posibles beneficios, conocida en la jerga técnica
como enfoque de «hacer el bien».
A medida que todo el debate sobre las salvaguardias pasó de
una elaboración teórica a la traducción de principios en herramientas
operativas, empezaron a surgir los problemas. Entre dichos problemas se incluye
una falta de capacidad e interés por parte de las agencias gubernamentales a
nivel nacional y preguntas sobre los excesivos costos de las transacciones.
Estos «problemas» suponen un riesgo considerable de debilitamiento de las
salvaguardias, con la intención manifiesta de acelerar el desembolso de fondos
para la preparación. Con el fin de comprender completamente la importancia de
esta situación, merece la pena volver atrás y reconstruir el proceso que
condujo a la creación de varios mecanismos y regímenes de salvaguardias en
diferentes iniciativas relacionadas con la REDD+, como por ejemplo el Fondo Cooperativo
para el Carbono de los Bosques (FCPF por sus siglas en inglés), el Programa de
Inversión Forestal (PIF) y el Programa ONU-REDD.
Los Acuerdos de Cancún adoptados por la CP 16 de la CMNUCC
incluyen una serie de salvaguardias que deberían ser tenidas en cuenta en
políticas, programas y proyectos de REDD+. En lo que respecta a pueblos
indígenas, las salvaguardias señalaban la adopción de la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (DNUDPI) y
proporcionaban protecciones que iban desde asegurar su participación plena y
efectiva a respetar «los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas
y los miembros de las comunidades locales, tomando en consideración las
obligaciones internacionales pertinentes y las circunstancias y la legislación
nacionales». La CMNUCC también adoptó un plan de trabajo para uno de sus
órganos subsidiarios (el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y
Tecnológico u OSACT) que prepararía orientación referente a un sistema de
información sobre cómo se abordarían y respetarían las salvaguardias.
Tras algunas disputas diplomáticas, las Partes adoptaron un
texto que proporciona un importante respaldo político a la relevancia de las
salvaguardias sociales y ambientales en la REDD+, así como a la relevancia de
las obligaciones e instrumentos internacionales relacionados con los derechos
humanos, como la DNUDPI, aunque condicionados a las circunstancias y leyes
nacionales. A pesar de sus limitaciones, tal formulación ofreció espacio para continuar
elaborando salvaguardias dentro de los diferentes programas e iniciativas de
REDD+ en curso.
Una de esas iniciativas es el Fondo Cooperativo para el
Carbono de los Bosques, que en su documento constitutivo reconoce la obligación
de respetar los derechos de los pueblos indígenas. Una vez adoptados los
Acuerdos de Cancún, el FCPF se esforzó más en desarrollar su propio régimen de
salvaguardias. Cabe señalar que la naturaleza específica de las actividades
respaldadas por el FCPF, sobre todo planes de preparación para la REDD+ en
lugar de proyectos, llevaron a la «reelaboración» y adaptación de los regímenes
tradicionales de salvaguardias, como los del Banco Mundial, hasta convertirlos
en herramientas más analíticas y diagnósticas, como la evaluación ambiental y
social estratégica (EASE).
La finalidad de la EASE es anticipar posibles daños y
oportunidades relacionados con la REDD+, muy temprano en el ciclo de
planificación, e identificar las salvaguardias que habría que aplicar. Con sus
herramientas de análisis y diagnóstico, las EASE deberían haber ofrecido un
espacio para que los pueblos indígenas elaborasen y efectuasen aportaciones
sustanciales sobre las formas de asegurar que la REDD+ no afecte negativamente
sus medios de vida y derechos. Sin embargo, hasta ahora la intervención de los
pueblos indígenas en la definición de los términos de referencia de las EASE y
el correspondiente marco de gestión ambiental y social ha sido muy irregular.
Cabe destacar que una de las salvaguardias que efectivamente es aplicable al
proceso de preparación para la REDD+ se refiere al acceso a la información y la
participación del público. Por lo tanto la prolongada falta de participación
adecuada y de acceso adecuado a la información que se ha constatado en algunos
países infringe las salvaguardias pertinentes.
El FCPF en sí también ha cambiado. En un principio el FCPF
fue establecido como plan de financiación principalmente dentro del Banco
Mundial (con el Banco como administrador fiduciario), pero se ha convertido en
un mecanismo de financiación más complejo. Aunque el Banco sigue siendo el
administrador fiduciario, la financiación del FCPF puede ser entregada a través
de una serie de «socios ejecutores», entre ellos el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en
inglés). Esta expansión por medio de socios ejecutores significó que se
necesitaba un mayor esfuerzo para dar un enfoque común a las salvaguardias. El
patrón adoptado por el FCPF, el BID y el PNUD (la FAO sigue retrasada en su
proceso de alineación) prevé que las normas y salvaguardias más estrictas se
aplicarían en caso de divergencia entre las normas del socio ejecutor y las del
Banco Mundial, y que en cualquier caso la norma de este último sería el umbral
mínimo. Eso significa que en aquellos casos en los que el PNUD sea el socio
ejecutor (y por tanto sean casos cimentados en un enfoque basado en los
derechos), se aplicaría la DNUDPI y concretamente sus disposiciones sobre el
consentimiento libre, previo e informado (CLPI).
Pero por el momento, como casi todas las actividades de preparación para la
REDD+ aún están en proceso de elaboración, no existen pruebas claras de que se
estén cumpliendo las normas o no. Al contrario, según la reciente Evaluación de
las necesidades de los países miembro de ONU-REDD y del FCPF relativa a la
preparación para REDD+ (2012), el subcomponente de las salvaguardias y la
consulta pública así como el seguimiento, la notificación y la verificación
requieren aún más apoyo. La evaluación subrayaba que: «El subcomponente sobre
salvaguardas también fue una esfera de alta prioridad, en particular en los
países de Asia y América Latina, e incluso en África el índice de respuesta fue
superior al 60%» (traducción no oficial).[ii]
El Programa de Inversión Forestal ha seguido un patrón
parecido al del FCPF, según el cual cada banco multilateral de desarrollo (BMD)
es responsable del uso de fondos transferidos por el Banco Mundial de acuerdo
con su propio marco fiduciario, políticas, directrices y procedimientos. Es
más, los procesos de aprobación y supervisión de la programación del PIF
seguirán las políticas y procedimientos del BMD pertinente. Sin embargo el FIP
no ha elaborado un enfoque común para asegurar la coherencia entre las
políticas y salvaguardias del administrador fiduciario (el Banco) y las de los otros
BMD. La falta de un marco de salvaguardias normalizado y coherente plantea
retos importantes en lo que respecta tanto a la obligación de rendir cuentas
como a la coherencia, dentro del propio PIF y entre el PIF, el FCPF y el
Programa ONU-REDD.
En lo que respecta al Programa ONU-REDD, las salvaguardias
han sido enfocadas de otra manera. De hecho, el Programa ONU-REDD adoptó un
conjunto de documentos de orientación y directrices relacionados con la
participación de las partes interesadas que incluyen el requisito de asegurar
el CLPI
de los pueblos indígenas, y los Principios y Criterios Sociales y Ambientales
(PCSA), que utilizan un «enfoque basado en los derechos». Las directrices son
aplicables a organismos de la ONU en su calidad de socios ejecutores múltiples.
Los PCSA se apoyan en tres principios: asuntos sociales, coherencia en las
políticas ambientales y asuntos ambientales. Contienen una serie de disposiciones
pertinentes para los pueblos indígenas, por ejemplo el requisito de garantizar
su participación plena y efectiva, el de respetar y promover sus derechos a la
tierra, territorios y recursos, el de procurar su consentimiento libre, previo
e informado y el de reconocer los conocimientos y los medios de vida
tradicionales. No obstante, aún no se ha terminado ni adoptado la herramienta
de evaluación de beneficios y riesgos asociada a los PCSA, lo cual podría
perjudicar gravemente a la aplicación de estos.[iii]
Aumenta la preocupación por el escaso cumplimiento de las
salvaguardias
Por lo tanto parece que está surgiendo un patrón recurrente a
varios niveles. Si bien sobre el papel la traducción del mandato político de la
CMNUCC en lo que se refiere a salvaguardias parece haber conducido a algunos
logros importantes en cuanto al reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas,
a la hora de hacerlos operativos e implementarlos la situación no es tan
alentadora.
El FCPF ha recibido múltiples quejas por parte de los pueblos
indígenas y la sociedad civil a causa de la violación de las normas del Banco
sobre la participación pública y de la contravención de sus propias directrices
de participación y consulta. En Honduras, por ejemplo, algunas organizaciones
comunitarias han rechazado abierta y completamente las propuestas de
preparación del gobierno debido a que no ha habido un proceso de consulta y a
que no se han asegurado políticas inclusivas.[iv] En países como Surinam, a
pesar de las repetidas reiteraciones de propuestas nacionales para la
preparación, los planes del gobierno para la REDD+ siguen omitiendo medidas
significativas para defender los derechos a la tierra y los territorios de los
pueblos de los bosques.[v]
En febrero de 2013 las organizaciones indígenas de Panamá se
retiraron del Programa Conjunto de ONU-REDD en Panamá debido a las
preocupaciones que les suscita desde hace tiempo que ni la ONU ni el gobierno
aseguren la participación efectiva de los pueblos indígenas, y que no haya
medidas efectivas y oportunas para defender el CLPI
y asegurar el cumplimiento de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas.[vi] En la actualidad, la ONU tiene previsto
investigar la denuncia para averiguar qué es lo que ha salido tan mal en el
programa nacional.[vii]
El Programa ONU-REDD también está enfrentando problemas en
Indonesia y otras partes de Asia. El programa admite que los procesos de
obtención del CLPI
en Vietnam han sido defectuosos (no se han explicado los riesgos y costos de la
REDD+ a las comunidades). En el proyecto piloto de REDD+ iniciado como parte
del programa en Sulawesi Central, Indonesia, la población local se queja de que
todavía no hay un proceso significativo para obtener su CLPI.
Además, hasta ahora este mismo proyecto piloto apenas ha prestado atención a
asegurar los derechos territoriales y los derechos sobre los recursos, y se ha
centrado en un enfoque excluyente de la conservación de los bosques obsoleto,
que ha suscitado intensas críticas por parte de las comunidades afectadas.
En Perú la organización de pueblos indígenas amazónicos
AIDESEP está cada vez más preocupada por el tratamiento de los derechos y las
cuestiones relativas a la tierra en el proceso de elaboración de una estrategia
nacional de inversión forestal financiada por el Programa de Inversión
Forestal. En resumen, AIDESEP se siente consternada por el hecho de que se
rompieron las promesas anteriores de abordar la tenencia de la tierra con
presupuestos nacionales adecuados para la demarcación y el otorgamiento de
títulos de propiedad, cuando a principios de 2013 el gobierno modificó
unilateralmente el plan de inversión sin consultar. Ahora AIDESEP está
considerando la posibilidad de utilizar varios mecanismos de denuncia si sus
motivos de preocupación referentes a las salvaguardias no son atendidos.[viii]
Los motivos de preocupación de la comunidad en relación con
la falta de implementación oportuna y eficaz de las salvaguardias están siendo
crecientemente respaldados por verificadores independientes. En Guyana, por
ejemplo, el órgano de verificación del memorando de entendimiento sobre la
REDD+ entre Guyana y Noruega descubrió en noviembre de 2012 que al cabo de tres
años Guyana no había tomado medidas adecuadas para defender los derechos
territoriales de los pueblos indígenas, y que la formulación de políticas de
REDD+ sostenibles en el país sigue adoleciendo de consultas públicas ineficaces
y una falta de transparencia.[ix]
La aplicación de orientación sobre el sistema de información
sobre salvaguardias, así como sobre el seguimiento, la notificación y
verificación de su aplicación en la financiación de la REDD+ en el marco de la
CMNUCC, ofrece más pruebas cruciales de que las naciones forestales están
actuando lentamente para cumplir las obligaciones que han contraído en virtud
de la Convención. Asimismo indica que para ser efectivo un régimen de
salvaguardias debe estar cimentado en leyes nacionales pertinentes y en
reformas jurídicas y de la gobernanza conexas (como en el caso de la tenencia
de la tierra o el CLPI).
En muchos países estos procesos aún están dando sus primeros pasos o ni
siquiera han empezado. Hay indicios de que el lento ritmo de actuación en lo
que se refiere a las salvaguardias puede deberse a una grave falta de capacidad
gubernamental para atender cuestiones relacionadas con ellas y con la
presentación de informes.
Una serie de pueblos indígenas y ONG, entre ellas el FPP,
están resaltando que para que un sistema nacional de salvaguardias sea eficaz
tiene que estar ligado a un sólido y efectivo marco de cumplimiento que incluya
indicadores de los resultados de la aplicación de las salvaguardias.
Lamentablemente es algo a lo que la mayoría de los países de la CMNUCC se
oponen firmemente, ya sea para facilitar el acceso a los fondos, proteger su
propio espacio «soberano» o acelerar los procesos de preparación con el fin de
empezar a implementar los proyectos y beneficiarse de los pagos por
almacenamiento de carbono resultantes.
A no ser que los países forestales empiecen a prestar
atención a las peticiones de los pueblos indígenas y las organizaciones de
justicia social para que actúen con mayor contundencia en lo que respecta a las
salvaguardias, es probable que haya más denuncias como la dirigida
recientemente al Programa ONU-REDD en Panamá. Por el momento la sociedad civil
y los pueblos indígenas continúan pidiendo que las salvaguardias sean
cimentadas en un fuerte marco de cumplimiento que incluya el reconocimiento del
derecho al CLPI,
mecanismos efectivos y accesibles de reclamación y denuncia, sólidas reformas
de la gobernanza (sobre todo reconociendo los derechos de los pueblos indígenas
a la tierra, territorios y recursos), y planes de supervisión por parte de las
comunidades ) que cuenten con el reconocimiento y el apoyo de las instituciones
de financiación y los gobiernos, y que incluyan indicadores de los resultados
de la aplicación de las salvaguardias.
Francesco Martone y Tom Griffiths
[i] Reducción de las emisiones
debidas a la deforestación y la degradación forestal en los países en
desarrollo
[ii]http://www.forestcarbonpartnership.org/sites/forestcarbonpartnership.org/files/Documents/PDF/Oct2012/Country%20Needs%20Assessment%20report%20UN-REDD%20Programme%20and%20FCPF,%2012%20October%202012.pdf
[iv] Véase, por ejemplo, la carta que
COPINH, de Honduras, envió al FCPF en agosto de 2012: http://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/2013/carta%20SOBRE%20PROYECTOS%20REDD%20HONDURAS%20final.pdf
[v] Véase http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/publication/2013/03/comments-suriname-rpp-march-20132.pdf
(solamente disponible en inglés).
[vi] http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/03/COONAPIP%20RESOLUCION%202-2013%20Retiro%20de%20ONUREDD%20.pdf
[viii] http://www.forestpeoples.org/es/topics/programa-de-inversion-forestal-fip-del-banco-mundial/news/2013/02/pueblos-indigenas-de-la-ama
[ix] http://www.forestpeoples.org/sites/fpp/files/news/2013/03/Rainforest_Alliance_NorwayGuyana_ReddAgreement_2013.pdf
FIRST PUBLISHED IN THE ENEWSLETTER
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